Legado Olímpico do Rio: dos cartéis ao “governo empresarial”

A Operação Lava-Jato tem confirmado muito do que antecipávamos aqui, ainda em 2014, sobre a cartelização das obras da Copa e Olimpíadas por poucas e grandes empreiteiras[1]. Para além da transferência brutal e abusiva de recursos públicos, importa chamar a atenção para o domínio que tais corporações passaram a exercer sobre a exploração de serviços públicos. Pois é, do controle das obras, as empresas passam a controlar a própria gestão pública, reduzindo-a a um “governo empresarial”, voltado a gerar, prioritariamente, rentabilidade para os negócios[2].

A lógica empresarial se impõe desde a modelagem da concessão do serviço público, em que o governo se compromete a cobrir os investimentos necessários, seja via financiamento subsidiado ou mesmo aportes diretos de recursos orçamentários; e a assegurar a taxa de retorno do investimento, por meio seja de compensação pública ou de redução da cobertura do serviço, restringindo a sua prestação às minorias mais abastadas da cidade. Além disso, há a criação de novas instituições públicas de direito privado, que atuam fora do controle público, a fim de imprimir celeridade e segurança nas contrapartidas para o setor privado.

Destacamos os casos do Porto Maravilha e da privatização do saneamento na Zona Oeste do Rio. Nos dois casos se reproduz este padrão de gestão, que neutraliza o direito público em favor do privado. Ressalte-se, nestes casos estão presentes também outras dimensões que estrangulam ainda mais o interesse público. Em ambos os casos fica evidente a presença de mecanismos financeiros, bem como de fundos de investimentos na estruturação do negócio, demonstrando o grau de financeirização a que estão expostos os serviços públicos. Some-se a isso, o fato de que os serviços concessionados são no setor de infraestrutura urbana, representando mais do que o domínio pontual de um serviço, o controle de parcelas do território da cidade por corporações privadas.

Porto Maravilha                                          

A maior parceria público-privada do País, prevendo grandes intervenções urbanísticas em quase 5 milhões de m², o Porto Maravilha, também inaugurou um novo padrão de gestão pública atrelado a um modelo econômico financeirizado. Inspirado na experiência paulista – porém incrementado por fundos de investimento imobiliário, uma empresa de economia mista e um contrato de PPP –, esse arranjo institucional-financeiro com sotaque carioca seria apresentado como uma verdadeira fórmula mágica, capaz de produzir profundas transformações para a degradada área central de uma cidade que se prometia global, mas que não disporia de recursos orçamentários para se renovar.

Os holofotes internacionais, no entanto, bem serviram como uma cortina de fumaça para interesses nacionais e locais que disputavam pelo fundo público e por novas fronteiras de terra urbana. Repetindo-se na restrita lista de beneficiadas das grandes obras relativas à Copa e Olímpiada no Rio de Janeiro[3], as empreiteiras Odebrecht, OAS e Carioca – por meio do Consórcio Porto Novo – arremataram os R$ 7,6 bilhões da PPP do Porto Maravilha em 2010, recompensando os esforços de anos de negociação política para que o projeto de revitalização ganhasse vida em moldes amigáveis às suas pretensões. Mais do que a velha política de favorecimento em troca de benesses, sua forma carcomida ganhou novo conteúdo por meio de inovações institucionais e normativas que estabeleceram uma relação entre público e privado de novo tipo.  

Pela primeira vez, um grupo de empreiteiras tornou-se responsável por um vasto conjunto de serviços de uma porção da cidade, ali instituindo um verdadeiro enclave privado. Na área portuária, coleta de lixo e varrição de ruas, iluminação pública, comunicação e controle do tráfego, dentre tantos outros serviços, passaram a ser atribuições do Consórcio Porto Novo, caracterizando a transferência da gestão de uma região administrativa para a inciativa privada.

Esta operação urbana consorciada só se viabilizou por meio de aportes do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), gerido pela Caixa Econômica, responsável por arrematar em lote único todos os Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs), por R$ 3,5 bilhões – em 2015, o FGTS aportou mais R$ 1,5 bilhão. Trata-se do comprometimento do fundo púbico não apenas com os interesses do consórcio Porto Novo, mas com a própria lógica de especulação imobiliária, de gentrificação de áreas centrais da cidade[4].

Apesar disso, o contrato da PPP do Porto Maravilha é pouco detalhado no que diz respeito à prestação dos serviços, que é realizada pelo Consórcio Porto Novo fora de qualquer controle social. Na verdade, a fiscalização do contrato escapa até mesmo da administração pública direta, tornando-se competência de uma empresa de economia mista, a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto (CDURP) – que, embora funcione, na prática, como uma empresa municipal, cumpre requisitos rebaixados de transparência dado seu estatuto.

Crucial para o Porto Maravilha, a CDURP não só é formalmente o poder concedente da PPP do Porto Maravilha, mas também opera na promoção do dinamismo econômico e social da área portuária, funcionando como uma agência de desenvolvimento. Assim, a CDURP participa da aprovação dos projetos para novos empreendimentos comerciais e residenciais e, mais ainda, viabiliza a disponibilização de terrenos para o mercado, tendo competência e agilidade para executar desapropriações, que dispensa o trânsito burocrático do município. Essa autonomia relativa, combinada à necessidade de atrair novos negócios imobiliários que consumam CEPACs e garantam, em última instância, o sucesso do projeto de revitalização, já levou seu antigo presidente, Alberto Silva, a caracterizar a atuação da CDURP como um “fio de navalha” entre o interesse público e os ditames do mercado.   

No entanto, o fiel da balança parece pender cada vez mais para as necessidades econômico-financeiras do projeto, e, sobretudo, dos parceiros privados. Desde a assinatura da PPP do Porto Maravilha, mudanças contratuais, realizadas por meio de termos aditivos, vêm sendo negociadas entre quatro paredes pela CDURP e pelo Consórcio Porto Novo, sem qualquer participação da sociedade. Desde 2012, foram firmados 12 acordos desse tipo, os quais preveem o descumprimento de disposições previstas em lei, a alteração do escopo territorial da PPP e o aumento do valor global do contrato – o que vem exigindo a injeção de recursos orçamentários do município. O primeiro deles resultou na exclusão das obras de infraestrutura e urbanização do Morro do Pinto, substituídas por intervenções necessárias à construção do Museu do Amanhã, maior empreendimento-âncora da revitalização[5].

Muito embora o agravamento da crise, os desdobramentos da operação Lava Jato e a mudança política na prefeitura, que está sob o comando de Marcelo Crivella (PRB) desde o início desse ano, tenham levado à suspensão do contrato no último mês[6], o modelo inaugurado no município pelo Porto Maravilha não está derrotado. Longe disso. A simpatia da nova gestão por PPPs já levou Crivella a apresentar a expansão do Porto Maravilha para o Caju[7]. Além disso, já foi implementada nos primeiros meses de governo uma reforma administrativa que não apenas uniu secretarias – caso das antigas pastas de Urbanismo, Obras e Habitação –, como manteve no controle da CDURP um presidente oriundo do mercado financeiro.

Saneamento

No campo do saneamento, ocorre a mesma lógica da prevalência do interesse privado sobre o público. Os contratos não se pautam pela universalização dos serviços, mas no retorno do capital, que nem mesmo pode ser chamado de “capital investidor”, uma vez que os recursos aplicados são públicos, repassados a taxas de juros abaixo da Selic. Com isso, temos a financeirização do setor, com bancos e fundos de investimentos entre os principais controladores das grandes empresas atuantes no ramo, interessadas nas linhas de financiamento subsidiadas e na exploração de um serviço público tarifado.

Trata-se de um paradigma importante para entender a lógica dessas concessões. Os recursos públicos são fundamentais para a concessionária arcar com os investimentos pretensamente privados. O caso da Foz Águas 5, vencedora da licitação encampada pela administração Eduardo Paes para ampliar o sistema do esgotamento sanitário da Zona Oeste do Rio, é emblemático. O contrato de financiamento foi assinado com a Caixa, prevendo R$ 610 milhões do banco e irrisórios R$ 30 milhões (5%) em contrapartida da empresa. Para isso, a Caixa utiliza recursos também do FGTS, cobrando taxa de juros de 6% ao ano!

Isso sem falar que o Fundo de Investimento do FGTS (FI-FGTS), administrado pela Caixa, é um dos controladores da Foz Águas 5. Além dele, os donos da empresa são a gestora de fundos canadense Brookfield, que comprou a parte da Odebrecht Ambiental após o escândalo da Lava Jato; e o Grupo Águas do Brasil, formado pelas construtoras Carioca, Queiroz Galvão, New Water e Cowan.

Importante aprofundar sobre a lógica de remuneração do capital privado, que se repete em outros setores de infraestrutura, como rodovias, portos e aeroportos, porque, além da taxa de retorno do investimento (chamada de TIR), prevista nos contratos de concessão pública, outra forma de lucro advém da tomada desses empréstimos a juros subsidiados. Há ainda outra maneira de obter rentabilidade: as tabelas de preços dos itens de obra, seja da prefeitura do Rio seja do governo do estado (Emop), trazem valores mais altos do que os efetivamente gastos pela iniciativa privada.

Mas vejamos outro aspecto do processo. A empresa começou a atuar em maio de 2012. E de janeiro de 2012 a dezembro de 2016, ou seja, durante os últimos cinco anos do governo Paes, a própria prefeitura foi responsável por quase a metade da ampliação da rede de esgoto ocorrida nesse período na região. Foram 228 km de rede em 74 comunidades, a um custo de R$ 93,5 milhões. Os dados são da Secretaria Municipal de Urbanismo, Infraestrutura e Habitação[8].

A Foz Águas 5, por sua vez, havia instalado outros 275 km, apenas em áreas “formais”[9]. Isto porque o contrato exclui as favelas e loteamentos irregulares, que ficariam a cargo do orçamento municipal. A regra é assim: a prefeitura investe nas comunidades e “entrega” a operação e manutenção do serviço para a concessionária, que passa a ter o direito de cobrar tarifa.

Alguém poderá argumentar que a outorga prevista no contrato gerou para os cofres públicos o montante de R$ 132,9 milhões nesses mesmos cinco anos. Entretanto, a maior parte (R$ 84 milhões) é proveniente de parcela única devida no início da concessão. Anualmente, a prefeitura recebeu somente de R$ 8 milhões a R$ 12 milhões, além de cerca de R$ 4 milhões/ano de taxa de regulação. Portanto, não haverá dinheiro de outorga nos próximos anos para suprir a necessidade de universalizar os serviços nas favelas da Zona Oeste. Esse investimento, se vier, terá de ser do orçamento municipal, que se encontra em difícil situação após a gestão Paes.

Assim vamos entendendo o jogo de interesses e a relação entre o público e o privado, não só no Rio, mas Brasil afora. São João de Meriti tomou o mesmo rumo das concessões e passou o serviço de esgoto para a Águas de Meriti, empresa dos grupos Aegea e Conasa. Ambos são controlados por fundos de investimento, repetindo a lógica já explicada acima. A Aegea tem 19% de seu capital nas mãos do Fundo Soberano de Cingapura, enquanto a brasileira GPI Participações e Investimentos detém 50,1% da Conasa. Depois de ter iniciado os serviços em 2015, a concessionária interrompeu os trabalhos no início deste ano, alegando entraves contratuais com o governo do estado, por conta da Cedae.

Toda essa lógica de desconstrução do direito público se mantém em plena expansão. O escancaramento das relações público-privadas ainda não foi capaz de alterar o panorama. No âmbito municipal, o prefeito do Rio pretende fazer nova concessão de esgoto, agora na Barra da Tijuca e em Jacarepaguá; e no plano estadual, a Cedae corre o risco de ser privatizada, decisão que afetará os serviços na capital e em outros 63 municípios do estado, sendo 16 deles na Região Metropolitana. Tudo isso no mesmo cenário anterior, que inclui ainda a falta de regulação eficaz e de controle social sobre os contratos.

Da consagração deste modelo de “governo empresarial” resulta, por óbvio, o não atendimento das maiorias, mais carentes de serviços públicos. Ao mesmo tempo em que se assiste, em vez da prometida economia de dinheiro público com a atração da iniciativa privada, a insolvência financeira do Estado e Município do Rio[10]. Há que se pautar a desprivatização do Estado, livrando-o do domínio das grandes corporações. Eis o desafio de toda e qualquer democracia contemporânea.